Gestión pública, rendición de cuentas e información financiera (segunda parte)

Gestión pública, rendición de cuentas e información financiera (segunda parte)

Tras hablar en este post de la necesidad de la rendición de cuentas en las administraciones públicas dentro de lo que se conoce como New Public Management (NPM) ó Nueva Gestión Pública, a continuación voy a exponer las teorías económicas que sustentan la necesidad de hacer pública la gestión de las instituciones mediante la publicación de su información económico-financiera junto con otra información y la necesidad de transparencia para el correcto funcionamiento del sistema económico.

Teoría de la agencia

Esta teoría dice que la gestión de una empresa está encaminada a dar el máximo beneficio a sus propietarios (accionistas o socios). Esto parece evidente, en el mundo de las pymes, donde el gestor y propietario suele ser la misma persona esta teoría se suele dar a pies juntillas. Pero cuando los gestores (administradores) y los propietarios (accionistas) no son la misma persona las cosas no están tan claras. Surgen conflictos de intereses e incentivos perversos y miopes.

El segundo aspecto importante de esta teoría es que, según esto, el valor creado por el conjunto de la organización que es la empresa, solo es relevante si es valor creado para el conjunto de los accionistas. Una vez más aquí hay una diferencia entre las pymes y las multinacionales, en el primer caso ese valor viene determinado por la capacidad de cobrar un salario y en el de las segundas hace referencia a la capacidad de generar dividendos. Nuevamente la distinción entre gestión y propiedad.

Desde nuestro punto de vista, la teoría de la agencia es relevante en el sentido de que los gestores tienen la misión de generar valor al accionista y de rendir cuentas a través de la información financiera del ejercicio cuya divulgación es de obligado cumplimiento, en el caso de las entidades privadas las cuentas anuales y el informe de gestión. En este sentido la difusión de la información financiera se considera una herramienta necesaria para, entre otras cosas, reducir los costes de agencia, que no es otra que los costes de su gestión con sus incentivos positivos y negativos. Como he mencionado más arriba, en las pymes estos costes de agencia no se suelen dar cuando los gestores son también socios.

En el ámbito de las entidades públicas y en concreto de los gobiernos, los gestores son la administraciones públicas y los partidos políticos (entre otros) y los accionistas somos los ciudadanos, En términos de la teoría, la relación principal-agente, nosotros somos el principal y la administración pública el agente.

¿Problema? Que los grupos políticos, los gestores técnicos y la ciudadanía tienen objetivos diferentes entre sí. Por un lado la élite política (gestión) y los funcionarios (técnicos), y por otro lado entre la gestión pública llevada a cabo por los dos anteriores grupos y lo que espera la ciudadanía y resto de agentes o stackeholders.

La literatura económica sobre las investigaciones en el ámbito privado siempre ha sugerido que los gestores independientes dentro de las empresas,  propicia mayor nivel de información a divulgar de las mismas con un mejor tratamiento. Su aplicación en el sector público, en principio, se debe dar de la misma forma, es decir, que los funcionarios (gestores independientes) mejoran la calidad de la información a divulgar, pero el problema de agencia aparece cuando los grupos políticos en el mando tienen objetivos distintos de los de aquellos, como se ha podido comprobar en distintas instituciones españolas, como por ejemplo las actuaciones del Banco de España, donde los gestores técnicos (inspectores) tenían un criterio que plasmaban en sus informe y la dirección (gobernador y gobierno) tenían otro, traducido en el desastre de las cajas de ahorros.

¿Cómo se puede evitar este problema? Divulgando toda la información necesaria, para evitar la asimetría de información entre gobiernos, gestores técnicos y ciudadanía junto con el resto de agentes. Si los informes de recomendaciones y advertencias de los técnicos del BdE se hubieran hecho públicos desde el principio, parte del problema del sistema financiero español y los problemas de agencia que se dieron, se hubieran evitado.  Así mismo se hubiera podido generar un mayor control de la gestión pública de los gobernantes (gestores) y pedir explicaciones en una rendición de cuentas exigida por la ciudadanía (accionistas), como sucede en las empresas y de las entidades públicas hacia estos últimos.

Por lo tanto, la divulgación de información relevante y fiable por parte de las administraciones públicas, garantizada por gestores verdaderamente independientes, posibilitaría el control de los diferentes agentes (entre ellos los ciudadanos) sobre la gestión de los recursos públicos (nuestros impuestos) , rindiendo cuentas en caso de que la gestión ni fuera satisfactoria (dimisiones) y mejorando los incentivos negativos de evasión de impuestos por parte del contribuyente si esa gestión está en consonancia con la esperada. Todo esto puede rebajar la presión fiscal, que en España es asfixiante, y evaluar públicamente con información fiable y auditada por parte de todos los agentes.

Teoría de la legitimidad

Los agentes operamos mediante lo que conocemos como contrato social, de acuerdo con esta visión alternativa a la eficiencia puramente económica de resultados mercantiles, se establece para configurar la relación entre el individuo y el estado, o más extensamente entre los agentes y las instituciones, y encuentra su razón de ser en el hecho de que sus fines deben ser del agrado de la sociedad y sus beneficios se distribuyan entre los grupos de los que derive su poder.

Además, debido a que ni las fuentes del poder, ni las necesidades de la sociedad son permanentes, las empresas (como el resto de las instituciones) deben justificar su existencia constantemente demostrando que sus servicios siguen siendo necesarios y los grupos sociales que los disfrutan siguen siendo del agrado de la sociedad. Si a estas asunciones paradigmáticas en torno al papel que las instituciones desempeñan en la sociedad (encarnadas en este hipotético contrato social), se les suma la posibilidad de que éstas no sólo se adapten a las normas y valores sociales, sino que también intenten influirlas, nos encontraríamos ante los pilares paradigmáticos del marco conceptual que años más tarde se erigiría en la Teoría de la Legitimidad. (obtenido de este documento)

El primer filósofo moderno que articuló una teoría contractualista detallada fue Thomas Hobbes (1588-1679), con su opinión de que los hombres, en el estado de naturaleza, cedían sus derechos individuales a un soberano fuerte a cambio de protección. John Locke (1632-1704) también planteó una teoría contractual. A diferencia de Hobbes, Locke creía que cada persona hacía un contrato con las demás para un determinado tipo de gobierno, pero con la posibilidad de modificarlo o incluso de abolirlo. Posteriormente Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), en su influyente tratado El contrato social, publicado en 1762, dibujó una versión diferente de la teoría contractual. La teoría de Rousseau tiene muchos puntos en común con la tradición individualista de Locke, aunque también se diferencia de aquella en muchos aspectos. El postulado de Rousseau, que da nombre a esta teoría, emplea el lenguaje jurídico propio de las relaciones privadas entre los hombres. Este pensador, a partir de su observación de la sociedad, constituida en ese entonces por masas sometidas al Rey, discurre acerca del vínculo que existe entre el soberano y los súbditos. Descarta que el vínculo se halle en la fuerza o la sumisión, sino que por el contrario, los hombres voluntariamente renuncian a un estado de natural inocencia para someterse a las reglas de la sociedad, a cambio de beneficios mayores inherentes al intercambio social. Este consentimiento voluntario se materializa a través de un contrato, «el contrato social» en este caso. (http://es.wikipedia.org/wiki/Contrato_social).

Si nos fijamos bien, la voluntad, interacción y legitimidad suponen las bases necesarias del contrato social. Aplicado al mundo contemporáneo de las empresas e instituciones, se entiende por legitimidad “una condición o estatus que emana de la congruencia entre el sistema de valores de una corporación y el de la sociedad de la que forma parte”. Afirma que cuando una disparidad actual o potencial aparece entre los dos sistemas de valores (entre lo que la sociedad espera de la empresa/institución y lo que realmente percibe) la legitimidad de la organización y, por ende su supervivencia, se verá amenazada. Esto puede suceder sin que las actividades de la empresa/institución hayan cambiado.

Por lo tanto, cuando la condición de legítima de una corporación está amenazada, ésta se verá obligada a comportarse estratégicamente con el fin de mejorar, mantener o reparar dicho estatus si no quiere ver peligrar su supervivencia. De esta forma, la Teoría de la Legitimidad predice que la búsqueda de la disminución de la brecha existente entre cómo desea su público relevante que se comporte la empresa y cómo realmente percibe que lo hace, dará lugar a la formulación de diferentes estrategias encaminadas a

1. Informar a su «público relevante» de los cambios en las actividades y comportamientos de la empresa (la empresa reconoce su mal comportamiento y cambia);

2. Cambiar la percepción del público relevante explicando y justificando su actuación sin variar su actual comportamiento (la firma cree que la percepción de su público relevante es incorrecta);

3. Manipular la percepción del público relevante (por ejemplo, desvinculando la firma deliberadamente el contenido de la información que revela de su verdadero  comportamiento), y

4. Modificar las expectativas que tiene el público relevante con respecto a la actuación de la entidad, en una suerte de educación de la sociedad (la empresa considera erróneas las creencias del público relevante acerca del papel que las firmas deberían desempeñar en la sociedad).

En contraposición a los argumentos emanados de la literatura económica, desde la Teoría de la Legitimidad se sostiene que el cumplimiento de la ley, los buenos resultados financieros y la gestión eficiente pueden no ser requisitos suficientes para garantizar la supervivencia y el desarrollo de las organizaciones. (Obtenido de este documento)

La información financiera pública es un instrumento muy importante por medio del cual las instituciones del sector público pueden conseguir legitimidad frente a los ciudadanos y resto de agentes. Esta teoría analiza el gap que se da en la legitimidad de las instituciones cuando sus actuaciones no se ajustan a las expectativas de la sociedad. Una de las estrategias que más han seguido las organizaciones e instituciones, ya sean empresariales, civiles o políticas, ha sido la de emitir información de forma voluntaria para ganarse la legitimidad perdida ante sus stakeholders por sus actuaciones desviadas de lo esperado de ellas por parte de estos. Por ello cuando las actuaciones de las instituciones u organizaciones representativas actúan de forma adversa o contraria a lo exigido por parte de los distintos agentes o la sociedad en su conjunto, estas utilizan la divulgación de información de forma más o menos ambigua a través de los diferentes medios de comunicación, una información sesgada que persigue influir en el ciudadano o agente para ganarse una legitimidad frente a este que tal vez ha perdido por su actuación. Es lo que vemos por ejemplo en la política de nuestro país, los políticos dan poquitas explicaciones, cuando quieren mandar un mensaje utilizan siempre los medios de comunicación para ello. Cuanto mayor sea la probabilidad de que la gestión sea adversa a lo esperado por parte de los agentes/ciudadanos, mayor será la probabilidad de que los gestores utilicen la divulgación de información para influir en el contribuyente.

En el ámbito de las administraciones públicas es muy importante el llevar una gestión de transparencia y emisión de información, puesto que ganan legitimidad frente a los ciudadanos que las sostienen y porque se hace posible que estos participen ya que reciben una información que pueden analizar y pedir cuentas, de forma que participan de forma activa ya que las quejas o mejoras pueden venir de la mano de iniciativas de estos últimos debido al análisis que hacen de la información de la gestión de estas instituciones de carácter público.

Teoría de los stakeholders

La crisis económica ha puesto de manifiesto un hecho que venía reconociéndose desde tiempo atrás, que los propietarios de una organización no son los únicos que se preocupan por esta ya que sus actuaciones influyen y tienen consecuencias sobre un amplio espectro de agentes del mercado o sociedad. El caso más recurrente en los últimos tiempos es el de los concursos de acreedores; una empresa que entra en esta situación no solo afecta a sus accionistas/socios, también lo hace al conjunto de acreedores de forma directa y a los agentes con quien interactúan estos de forma indirecta, es decir, los trabajadores, proveedores comerciales y no comerciales, acreedores, administraciones públicas y entidades financieras de forma directa, y las familias de los primeros, los ciudadanos de la población donde se encuentra su sede social, la comarca donde opera, etc. y a su vez los terceros con los que intercambian consumo y dinero a cambio de ocio y bienestar que se ve reducido. Vemos como una empresa puede afectar en realidad a un conjunto social y económico amplio, a una comunidad.

La teoría de los stakeholders, considerando lo que acabo de explicar, parte de la premisa de que una organización debe tener en cuenta las necesidades, demandas, opiniones y expectativas de ese conjunto más amplio de agentes puesto que, en cierta medida, tiene responsabilidades sobre esto. Sin tener en cuenta esto es muy difícil que establezca políticas, estrategias y acciones que cumplan correctamente sus demandas, y por lo tanto funcionar correctamente en el mercado de acuerdo a un conjunto de reglas que no son meramente técnicas, sino sociales y de valores. En definitiva se trata de que las instituciones cumplan con su cometido respondiendo a las necesidades de todos sus participantes y justificando su existencia y legitimidad.

Una administración pública democrática, plural y moderna, es aquella en la que la pluralidad de agentes interviene, interactúa y participa de su gestión, ya sea de manera directa o indirecta. En el caso de las instituciones públicas españolas vamos hacia atrás y en el ámbito de lo privado parece que se está mejorando.

Un stakeholder acepta serlo porque al participar en este rol piensa que puede conseguir su objetivo individual, es decir, tiene la expectativa de ser recompensado individualmente dentro de una comunidad. Se trata de un incentivo positivo, porque la acción para alcanzar una meta individual lleva a alcanzar una meta colectiva.

Para que los diferentes stakeholders o agentes puedan participar necesitan tener cierta información para formarse su criterio y evaluar la gestión y las acciones de la administración pública, y necesita hacerlo a través de ciertas herramientas e instrumentos. Las nuevas tecnologías de la información ha facilitado este punto. En el fondo es una visión muy smithiana, un incentivo personal lleva a una mejora colectiva y hace el proceso más eficiente; lo realmente importante es que es control por parte de los agentes hagan que la gestión pública sea eficiente y eso quiere decir conseguir logros socio-económicos. Uno de los puntos más importantes y relevantes es que, ante la escasez de recursos, la administración pública de prioridad a determinadas necesidades de sus stakeholders frente a otras, y la manera de hacerlo más eficientemente es dejando participar al resto de agentes en su gestión y control mediante la emisión de información y el empleo de instrumentos adecuados para ello.